قانون جدید انتخابات و آینده تحولات عراق

مهدی ازرقی

مقدمه

الگوی انتخابات در عراق از سال 2005 تا کنون دست خوش تغییراتی بوده و در هر دوره، پارلمان این کشور با اعمال برخی تغییرات جزئی به دنبال تعدیل قدرت میان جریان‌های سیاسی بوده است. با این حال نتایج نهایی انتخابات همواره به ایفای نقش جریان‌های سیاسی در تصمیمات این کشور منجر شده و در مهم‌ترین مرحله تصمیم‌گیری، یعنی معرفی نخست وزیر پیشنهادی به رئیس جمهور، با چالش‌های سیاسی سخت روبه رو بوده است.

مجلس نمایندگان عراق در جلسه روز سه شنبه گذشته خود 36 ماده از مجموع 50 ماده قانون جدید انتخابات را تصویب کرد که 14 ماده این قانون نیز در جلسه روز دوشنبه این مجلس تصویب شده بود. این قانون مشتمل بر 9 فصل است که در فصل اول به تعاریف و اهداف، فصل دوم به حق انتخاب، فصل سوم حق کاندیدا شدن، فصل چهارم حوزه های انتخابیه، فصل پنجم نظام انتخاباتی، فصل ششم ثبت نام رای دهندگان، فصل هفتم تبلیغات انتخاباتی، فصل هشتم احکام قضایی و فصل نهم به احکام عمومی و پایانی پرداخته شده است.

بر اساس قانون جدید انتخابات عراق، هر نامزد انتخابات، باید اسامی 500 نفر از حامیان خود که از ساکنان همان حوزه انتخابیه هستند را هنگام ثبت‌نام ارائه کند. همچنین هر حزب سیاسی می‌تواند نمایندگان مورد تایید خود را در هر حوزه انتخابی معرفی کند ولی تعداد افراد معرفی شده از سوی هر حزب، حداقل باید 4 نفر و حداکثر به تعداد کرسی‌های آن حوزه انتخابی باشد.

در این قانون نیز مانند نسخه قبلی بر این نکته تاکید شده که در صورت ارائه یک لیست از سوی احزاب، باید به ازای هر سه مرد یک زن نیز معرفی گردد. این الزام با هدف تحقق سهمیه زنان از کرسی‌های مجلس انجام گرفته است. چرا که بر اساس این قانون حداقل 25 درصد کرسی‌های مجلس متعلق به زنان است و این نسبت باید محقق شود.

مهم‌ترین تغییر قانون جدید

مهم‌ترین تغییر قانون جدید انتخابات عراق مربوط به ماده 15 این قانون است که در آن سازوکار انتخابات از الگوی لیستی به فردی تغییر یافته است. این بدان معناست که واجدین شرایط رای دادن از این پس به جای رای دادن به لیست‌های حزبی، به افراد رای خواهند داد.

طبق این ماده، حوزه انتخابی بر اساس نامزدی فردمحور خواهد بود و کسی که بیشترین آرا را کسب کند به عنوان برنده انتخابات معرفی خواهد شد و پس از نفر نخست، به ترتیب طبق آرا به دست آمده و سهمیه هر منطقه، نفرات بعدی انتخاب خواهند شد.

بر اساس ماده 15 این قانون، حوزه‌های انتخابی بر اساس تقسیمات اداری هر استان تعیین می‌شوند و اگر شمار جمعیت هر منطقه کمتر از 100هزار نفر باشد با نزدیک‌ترین منطقه ادغام می‌شود تا یک حوزه انتخابی را تشکیل دهد تا شمار حوزه‌های انتخابی فراتر از سهمیه کرسی‌های پارلمانی آن استان نشود.

همچنین درصورت تساوی آرا نامزدهای انتخاباتی برای تصاحب کرسی پارلمانی باقی مانده، با حضور نامزدها قرعه کشی انجام می شود.

ابهامات و چالش‌های قانون جدید انتخابات

با توجه به تغییر پایه‌ای الگوی انتخابات در قانون جدید، ابهامات و انتقادات زیادی به آن وارد شده است. برخی از این انتقادات از سوی جریان‌های سیاسی و برخی دیگر از سوی کارشناسان بیان شده که مهم‌ترین موارد آن‌ها به شرح ذیل است:

• حذف حق رأی شهروندان عراقی مقیم سایر کشورها

با توجه به اینکه رأی گیری در حوزه‌های انتخابی مشخصی تقسیم شده است، شهروندان عراقی که خارج از این کشور اقامت دارند، امکان مشارکت در رأی گیری را نخواهند داشت. این در حالی است طبق آمار سال 2018 حدود 5 میلیون عراقی خارج از این کشور اقامت دارند که برابر با 12.5 درصد کل جمعیت عراق است.

• هم‌جهت شدن قدرت عشیره‌ای با احزاب سیاسی

گروه‌های سیاسی در عراق هر کدام پشتوانه اجتماعی متفاوتی دارند که قدرت چانه زنی آن‌ها در تعاملات سیاسی را تعیین می‌کند. طبق قانون جدید انتخابات پیش‌بینی می‌شود برخی از جریان‌های سیاسی مانند سائرون که بدنه اجتماعی گسترده‌ای در مناطق مختلف عراق دارند، بتوانند در نهایت بیشترین رأی را به دست آورند. همچنین با توجه به کاندیدا شدن هر فرد از منطقه خود، نفوذ و قدرت عشیره وی در آن منطقه در کسب رای بیشتر نقش بسیار مهمی خواهد داشت که این به معنای هم‌جهت شدن قدرت عشیره‌ای با وابستگی‌ها و احزاب سیاسی در پارلمان عراق خواهد شد.

• ابهام در سرنوشت مناطق مورد مناقشه بین اقلیم کردستان و دولت مرکزی

یکی از انتقادات نمایندگان کرد پارلمان عراق از قانون جدید انتخابات، مبهم بودن سرنوشت آراء در مناطق مورد اختلاف میان دولت مرکزی و اقلیم کردستان است که باعث می‌شود معرفی تعیین سهمیه آن‌ها با چالش روبه رو شوند. در واقع نامشخص بودن ترکیب جمعیتی این مناطق باعث می‌شود که تعیین سهمیه برای گروه‌های کرد و عرب نیز در هاله‌ای از ابهام قرار گیرد.

• عدم وجود آمار دقیق جمعیتی مناطق عراق

یکی دیگر از انتقاداتی که تاکنون به قانون جدید انتخابات وارد شده، عدم وجود آمار دقیقی از پراکندگی جمعیتی در مناطق مختلف این کشور است. به طوری که در برخی مناطق حاشیه‌ای جمعیت ساکن در محاسبات آماری لحاظ نشده است و این باعث تغییر نسبت ترکیب جمعیتی و نهایتاً آرای مأخوذه خواهد شد.

• نبود زیرساخت‌های لازم برای برگزاری الگوی جدید انتخابات

علاوه بر موضوع آمارهای غیرقابل اعتماد برای تقسیم حوزه‌های انتخاباتی و تعیین سهمیه‌های مناطق، احصاء و جمع آوری آمارهای صحیح فرایندی زمان‌بر است که به گفته اعضای کمیساریای عالی انتخابات برای برگزاری انتخابات زودهنگام حداقل یک سال زمان لازم است. علاوه بر این تغییر و جایگزینی اعضای کمیساریای عالی انتخابات نیز نیازمند زمانی طولانی است.

• ملاک بودن تقسیمات اداری به جای جمعیت مناطق

یکی از انتقاداتی که به قانون جدید انتخابات وارد شده، مبنا قرار دادن تقسیمات اداری استان‌ها در تعیین تعداد کرسی‌های آن استان در پارلمان است. چرا که ممکن است برخی مناطق جمعیت بیشتری از سایر مناطق داشته باشند اما از نظر تعداد نمایندگان برابر باشند. با وجود اینکه هر حوزه انتخابی حداقل 100 هزار نفر جمعیت باید داشته باشد، اما سقفی برای تعیین تعداد سهمیه‌ها مشخص نشده است.

• شاخص رأی بیشتر برای تعین نماینده

در قانون جدید نامزدهایی که بیشترین رأی را آورده باشند، به عنوان نماینده وارد پارلمان می‌شوند. یعنی اگر یکی نفر نخست، فقط یک رأی بیشتر از نفر دوم آورده باشد هم به عنوان نماینده به پارلمان راه می‌یابد. همچنین ممکن است در صورت نامزدی تعداد بالایی در یک منطقه، نفر نخست با کمتر از 10 درصد کل آرا هم بتواند برنده انتخابات در حوزه انتخابی خود باشد. این الگو در شهرهای بزرگی مثل بغداد و بصره ممکن است با تنش‌های خطرناکی میان حامیان هر یک از نامزدها همراه شود.

آیا قانون جدید انتخابات نجات بخش عراق خواهد بود؟

تصمیم پارلمان عراق برای تغییر الگوی انتخاباتی از لیستی به فردی، نتیجه اعتراضات و آشوب‌های خیابانی سه ماه گذشته در این کشور بوده است. در این مدت خواسته‌های مختلفی از سوی معترضان مطرح شده که در آن از کاهش قدرت و نفوذ احزاب سیاسی تا برگزاری انتخابات زودهنگام مطرح شده است. در واقع پارلمان عراق در پاسخ به خواسته‌های مطرح شده پیرامون کاهش قدرت احزاب سیاسی (که خود اعضای پارلمان فعلی منتسب همین احزاب هستند) اقدام به اصلاح الگوی انتخاباتی کردند.

مهم‌ترین اهداف کوتاه مدت مطرح شده از سوی معترضان یکی تعیین نخست وزیر موقت و دوم، برگزاری انتخابات زودهنگام است. تحولات عراق پس از استعفای عادل عبدالمهدی نشان می‌دهد جریان‌های سیاسی حتی نتوانسته‌اند بر معرفی یک نفر به عنوان نخست وزیر موقت توافق کنند و همواره با مطرح شدن نام یک نفر، جریان‌های رسانه‌ای و اتفاقات خیابانی و میدانی برای رد آن گزینه فعال می‌شود.

از سوی دیگر برگزاری انتخابات زودهنگام بر اساس قانون جدید امکان پذیر نیست و نیازمند فرصت حداقل یک ساله برای فراهم آوردن زیرساخت‌های حقوقی و اجرایی متعددی است. این فاصله زمانی در کنار عدم توافق جریان‌های سیاسی برای معرفی یک نخست وزیر موقت نشان می‌دهد این اصلاحات قانونی برای کوتاه مدت چاره ساز نیست.

علاوه بر مواردی که در بخش قبلی به عنوان ابهامات و انتقادات وارد شده به قانون جدید، مطرح گردید چالش اصلی پیش‌روی این قانون فرآیند انتخاب نخست وزیر آینده این کشور است. در واقع با وجود تغییر فرآیند ورود نمایندگان به پارلمان عراق، چون بر اساس قانون اساسی عراق، معرفی نخست وزیر پیشنهادی به رئیس جمهور باید توسط فراکسیون بزرگتر (نصف+ یک نمایندگان) پارلمان انجام گیرد، در نهایت نیازمند مذاکرات و توافقات سیاسی میان نمایندگان خواهد بود.

قانون جدید انتخابات چالش انتخاب نخست وزیر را حل نکرده و صرفاً تمرکز خود را بر ورود نمایندگان قرار داده که به نظر می‌رسد گام ناقصی برای دستیابی به اهداف بلندمدت مطرح شده از سوی معترضان برداشته است. بنابراین قانون جدید انتخابات عراق در بلندمدت نیز جوابگوی نیازهای کشور عراق نخواهد بود.

ضمن اینکه چالش‌های ساختاری و قانونی متعدد دیگری در حاکمیت عراق وجود دارد که اصلاح روش انتخاب نمایندگان پارلمان در برابر آن بسیار کم اهمیت است. به عنوان نمونه می‌توان به تعیین استاندارها توسط شوراهای استانی و خارج از اختیار نخست وزیر این کشور اشاره کرد که عمده‌ای اقدامات و تصمیمات استانی را تحت تأثیر خود قرار می‌دهد.